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赖德胜:压缩行政审批权公平优先

2014-12-05 来源:《企业观察报》

本届政府成立以来,已分四批取消和下放了416项行政审批事项,而且今年还要取消和下放行政审批事项200项以上。由于行政审批权的下放是政府自身的改革,因此它已释放出了强烈的改革信号,并极大地提振着人们对于全面深化改革的信心。

但大部分行政审批已施行了比较长的时间,短时期内要下放甚至取消,阻力可想而知,简政放权之路将注定是渐进的。这就有个问题?哪些行政审批权先下放或取消,哪些行政审批权后下放或取消?现在已取消和下放的几百项行政审批权,在国务院各部门的1700多项行政审批权里,是属于含金量高的还是属于含金量低的?

根据我国改革开放的成功经验,一般来说,含金量较低的行政审批权会先取消和下放,因此,到目前为止所取消和下放的行政审批权,相对于还没有取消和下放的行政审批权,含金量是比较低的,自然实施起来也比较容易,遇到的阻力比较小。

但微观市场主体的期望值比较高,不满足于简单的先易后难改革路径,而是希望含金量高的行政审批权能更早点取消和下放。这大概可分为两种情况:一是无论国有经济还是民营经济,都需要审批的事项;二是国有经济不用审批但是非国有经济需要审批的事项。

理论上说,这两种行政审批都有取消和下放的空间,但从现实来看,第二种行政审批更应该置于尽早取消和下放的位置。因为仅从所有制性质来判定是否审批,既不公平,也无效率。比如,现在政府提出文化要大繁荣大发展,这其中当然包括出版业的大繁荣大发展。但现在出版业有个问题,就是只有出版社才能申请到书号,民营书商没有资格从政府主管部门申请到书号,而要出书,只能从出版社购买书号,从而形成买卖书号这一中国特有的现象。

而实际上,我国出版业的发展,民营书商早已成为了不可或缺的力量。书号资源配置在出版社和民营书商之间存在着的这种差异,增加了书商的交易成本,削弱了出版社的竞争意识,从而不利于出版业的大繁荣大发展。

如果说出版业具有比较强的意识形态属性,在一定阶段用书号审批手段加以管理,具有一定的合理性,但像金融、电力等非意识形态领域,若仍然实行严厉的进入壁垒,不让民营资本进入,则与市场在资源配置中起决定性作用就非常不相适应了。因为这些领域虽然具有很强的外部性,事关国家经济命脉,但实践已经表明,民营经济和私人资本的进入,是促进其发展的重要力量。实际上,这种行业进入资格的所有制差异,已经成为限制我国这些行业创新发展的重要因素。

不过,情况正在改变。李克强总理在今年全国人大会议上所作的政府工作报告明确指出:“制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法,在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域,向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。实施铁路投融资体制改革,在更多领域放开竞争性业务,为民间资本提供大显身手的舞台。”这说明,改革正在向纵深推行,含金量高的行政审批权下放指日可待。

行政审批权的含金量追问,本质上是政府与市场关系的界定,以及如何使市场在资源配置中尽快地起决定性作用和政府更好地发挥作用。市场决定性作用的发挥需要制定行政审批的负面清单,清单之外的,一律不得实施审批,也即只要不是政府依法禁止的行业和领域,所有市场主体都可以进入并平等地开展竞争。国内外的实践已经证明,这是劳动、资本、知识、技术等要素活力得到不断迸发的前提条件。政府更好地发挥作用,需要制定政府的权力清单,以明确界定政府的权力边界,规范政府的监管行为,最大限度减少中央政府对微观事务的干预和管理。

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