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李长安:小城镇没发展好 还惹一身“大城市病”

2016-05-14 来源:未知

   从世界经济发展历史来看,实现城镇化是绝大多数国家从农业国变成工业国、从落后经济走向发达经济的必经之路。但在中国特色社会主义道路的大背景下,改革开放之后中国城镇化道路不可避免地带有强烈的“中国特色”特征。反思过去三十多年的城镇化道路,我们可以清楚地看到,中国特色的城镇化道路在取得巨大成就的同时,也存在着诸多矛盾和困难。而城镇化过程中积累的一些核心问题,已经到了非痛下决心必须解决不可的时候。

  从发展模式上说,城镇化可以分为政府主导型和市场主导型两种。从国外的经验来看,发达国家的城镇化基本上都是由市场主导的发展进程。在发达国家城镇化的过程中,政府的作用被严格限制在市场经济的“守夜人”角色上。不过,这期间也出现了土地纠纷、劳资矛盾和贫民窟问题突出等现象,这就为政府干预提供了理论和实践的基础。但是,尽管在市场失灵时,政府“有形的手”干预力度越来越大、干预的范围也越来越广,但其本质并未脱离市场主导的轨道。

  但在中国,政府的主导作用十分明显。一方面,各级政府通过各种各样的城镇化规划和政策、运用行政力量对城镇化进程进行干预。从中央到地方,都出台过层级不同、适用范围不等的城镇化计划目标和发展规划。在一些地方,政府官员甚至将本地的城镇化目标作为一项重要的政绩加以渲染,许多政策也大都服务于该目标的实现。这就使得城镇化带有一定的强制性和预设性特征。另一方面,政府在城镇化过程中直接进行干预。其中一个典型的表现就是,政府充当土地一级开发的主体,通过强制征地的方式进行城镇化开发。在不少地方,农民被强迫“进城”、强制“上楼”的现象也屡见不鲜。

  事实证明,政府主导的城镇化不能带来最优的城镇化效应。城镇化协同效应不高,住宅、土地等资源浪费严重。政府主导的城镇化模式在经济上获得的效应,明显比市场主导的城镇化要低。此外,政府主导的城镇化模式,也是导致我国投资结构失衡、地方债务负担沉重的根源之一。为了加快推进城镇化进程,一些地方政府利用各种融资平台大肆举债,并成为城镇化的主要投资力量。政府的大规模投资对民间投资产生了明显的“挤出效应”,致使民间投资始终低迷不振。而为了获取更多资金,地方政府不得不过度依赖土地出让金收入,形成了对土地财政的严重依赖。在当前土地和房地产政策不断紧缩的情况下,地方政府债务负担日渐沉重,成为影响国民经济健康稳定发展的重大问题。

  不仅如此,该种模式还容易导致腐败和激化社会矛盾。由政府而非市场推动的城镇化过程,必然将政府置于各种矛盾的主要漩涡之中,既损害了地方政府的形象,也给我国城镇化带来了先天的缺陷,不符合市场经济体制的根本要求。在很长的时间里,征地纠纷引发的群体性事件一直是诱发群众上访、政民对抗的最主要的原因之一。

  另一方面,中国特色城镇化模式采取了人和土地两大要素非均衡发展的做法,使得中国的城镇化出现了土地城镇化快于人口城镇化的现象。城镇化最重要的是人和土地两大要素的城镇化,但在现行户籍制度和土地制度未有实质性和突破性改革的情况下,这两大要素的城镇化采取了不同的路径,得到了不相同的结果。由于严格的户籍制度迟迟得不到松动,而土地则可以采取强征的方式获取,结果就出现了数以千万计的失地农民,即人还留在农村,但土地已被征入城镇。有关研究表明,我国人的城镇化落后于土地城镇化的问题十分突出。在上世纪80年代中期至90年代中期的10年间,中国城镇用地规模平均扩展了50.2%,一些城市已经超过200%。城市用地增长率与人口增长率的比例,我国的数据为2.29:1,而国际上比较合理的数据是1.12:1。我国单位用地的平均产出远低于国际平均水平,且近年来这种现象有增无减。国土部披露的数据表明,目前我国闲置的土地面积已经高达17万亩。

  要素非均衡发展的城镇化模式直接阻碍了我国城镇化的速度。从上世纪50年代至70年代,日本和亚洲四小龙大多只花了不到30年的时间,城市化率就基本上达到了70%左右的水平,而我国的城镇化进程截止到目前,才刚刚超过50%。

  受制于户籍制度和社会保障制度改革的滞后,该模式还造成进城农民无法融入城镇的困境。我国虽然有多达近3亿的进城农民工,但由于户籍制度的限制,不能顺利成为当地市民的一员。其结果不仅使得我国的城镇化率被大大高估,而且容易引发各种社会歧视和社会不公问题,拉大社会阶层的差距。又由于地方政府担心增加财政负担和公共设施支出,因而在社会保障制度上又人为地加以分割,形成社会保障的不公平。这样,中国城市内部,又形成了非户籍流动人口与户籍人口的“二元”体制。

  中国特色城镇化模式强调的是优先发展小城镇、限制大城市发展,结果造成了小城镇缺乏活力、“大城市病”流行的后果。早在上世纪80年代,我国就确定了“大力发展小城镇、合理发展中等城市、限制发展大城市”的城镇发展思路。从国内流行的“城镇化”和国外普遍采用的“城市化”这两个词的区别中,我们就可以看出其中的差异性来。

  不过,这种行政思维主导的发展模式并不符合市场经济的发展要求。我们不能以出现“大城市病”就否定大城市为龙头的城镇化发展目标,事实上,中国的大城市不是多了,而是太少了。根据第六次人口普查的数据,目前我国人口超过千万的城市仅有13个,而且这个统计包括了大量的农村户籍人口和非主城区人口。以重庆市为例,重庆的总人口号称近3000万,但主城区人口尚不到1000万。相比之下,日本东京的人口有1300万,占到全国人口的10%。由于中国大城市供给不足,“大城市病”就显得格外严重。

  与供不应求的大城市相比,县镇一级的城镇明显吸引力不足。国家统计局发布的流动人口监测报告显示,在全部的2.6亿农民工中,留在本地打工的农民工不到1亿,不及全部数量的40%。另外,随着新型城镇化的大力推进,新一波的县改市浪潮再次兴起,据媒体报道,目前至少有138个县提出了县改市的要求。

  2014年,政府出台了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,对中国未来的城镇化做出了明确规划,提出了诸多指导性的意见。我们必须在总结中国特色城镇化模式经验的基础上,防止出现上述各种问题和矛盾,积极稳妥地推进城镇化进程。总结起来,应该抓住三个重要环节:

  一是要发挥市场在城镇化过程中的决定性作用。在城镇化过程中,从中国的国情出发,既要充分发挥政府这只“有形的手”在调控、监督和引导等方面的作用,更要加强市场力量这只“无形的手”对城镇化进程的牵引力。要坚决防止城镇化过程中只有政府一方力量在唱“独角戏”的现象,坚持政府和市场“两手都要硬”,中国的城镇化才能更加协调、更加顺利地得到推进和发展。

  二是坚持以人的城镇化为中心,加快社会融合的步伐。究其根本,城镇化就是人的城镇化。目前大量流动人口无法融入当地城市,农民无法变为市民的现状,是城镇化质量不高的集中体现。应加快户籍制度和社会保障制度改革的步伐,全面打破城乡分割的管理体制,让长期在城市务工、有稳定工作的农民工能够享受与城市居民一样的基本公共服务,初步实现农民社保与城镇居民社保的对接,并最终实现完全的统一。

  三是加快土地制度改革的步伐,增强农民转变为市民的动力和推力。现行的土地制度在发挥农民最后“安全网”功能的同时,也成为许多农民不愿进城变为市民的一个回拉力。在土地价格步步攀升的背景下,农民变市民的主动性和积极性都会大大削弱。目前我国加快了土地流转改革试点的步伐,但如何真正让部分农民主动放弃土地、进城成为市民,却在法律上和政策上均处于空白区。这就需要各方面群策群力,为进一步完善中国特色城镇化模式,加快城镇化进程而共同努力。


                                                                                   作者:李长安,对外经贸大学教授
 

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